推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的原則性問(wèn)題和關(guān)鍵制度探討
Discussion on principle issues and key systems for realizing the value of water ecological products
吳濃娣¹，夏朋¹，陳琛¹，王挺²
(1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京;2.浙江省水利發(fā)展規劃研究中心，310014，杭州)
摘要：水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達形式，基于水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的研究和實(shí)踐探索，深刻剖析了推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重要意義，指出推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現是貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是貫徹落實(shí)國家重大決策部署的必然要求，是貫徹落實(shí)習近平治水重要論述精神的生動(dòng)實(shí)踐，是促進(jìn)形成水利高質(zhì)量發(fā)展內生動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節，同時(shí)分析提出要把保護優(yōu)先、綠色發(fā)展作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的前提，把以人為本、共同富裕作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的目標，把政府主導、市場(chǎng)運作作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的抓手，把系統謀劃、穩步推進(jìn)作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的途徑，把守正創(chuàng )新、鼓勵探索作為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重點(diǎn)等一系列原則性問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)一步提出了完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、產(chǎn)權、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)和收益分配等關(guān)鍵制度建議，著(zhù)力推動(dòng)綠水青山轉化為金山銀山。
關(guān)鍵詞：水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現;生態(tài)文明;水利高質(zhì)量發(fā)展;關(guān)鍵制度;核算體系;收益分配
作者簡(jiǎn)介：
吳濃娣，副主任，譯審，主要從事水利政策研究。通信作者：陳琛，高級工程師，主要從事水利政策研究。E-mail：chenchen@waterinfo.com.cn
基金項目：
水利部水利政策研究項目(102126222260010009021)。
DOI：
10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.001
隨著(zhù)中國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉向高質(zhì)量發(fā)展，處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的關(guān)系顯得極為重要。近年來(lái)，習近平總書(shū)記對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現作出了重要科學(xué)論斷。黨的二十屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)更明確提出要健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。國內關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的研究可以追溯到20世紀80年代，研究最初局限于對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現基本概念的探討與深化，從理論、政策、生態(tài)補償機制等方面探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現問(wèn)題。2012年黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的研究進(jìn)入了新的發(fā)展階段，市場(chǎng)化路徑、綠色金融等成為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。
水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要內容。近年來(lái)，水利部在水生態(tài)治理方面開(kāi)展了大量工作，為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現奠定了基礎。2024年9月，水利部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)清潔小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》。2025年1月，水利部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在首批國家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制試點(diǎn)中積極開(kāi)展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現實(shí)踐探索的通知》，相關(guān)政策的出臺為水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現提供了支持。近年來(lái)，各地陸續開(kāi)展了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的探索，如新安江流域生態(tài)補償、浙江省安吉縣石門(mén)坑小流域全國首單水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現、浙江省德清縣洛舍漾全國首單水利風(fēng)景區暨幸福河湖生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現等。盡管上述地方實(shí)踐取得了許多有益經(jīng)驗，但從總體上來(lái)看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現仍處于起步和探索階段。因此，必須深刻認識推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重要意義，在推進(jìn)過(guò)程中牢牢把握好水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現過(guò)程中的原則性問(wèn)題，進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的關(guān)鍵制度，推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展。
推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重要意義
1.是貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想的重要舉措
良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習近平生態(tài)文明思想要求堅持人與自然和諧共生，堅持山水林田湖草沙系統治理，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展道路。習近平總書(shū)記多次強調，要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，依水而存、伴水而存的水生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成和表達形式。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，就是要通過(guò)體制機制改革創(chuàng )新，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用水資源和水生態(tài)系統，既要將水生態(tài)系統的生態(tài)價(jià)值轉化為經(jīng)濟價(jià)值，也要將部分經(jīng)濟收益用于更好地保護和維持水生態(tài)系統的健康和穩定，打造水利領(lǐng)域人與自然和諧共生的新方案。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，能夠促進(jìn)水生態(tài)系統健康良性發(fā)展，提供更多、更優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的需求，提升人民生活質(zhì)量，是推動(dòng)生態(tài)文明建設的重要途徑。
2.是貫徹落實(shí)國家重大決策部署的必然要求
推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現是黨和國家對強化生態(tài)環(huán)境價(jià)值、擴大生態(tài)產(chǎn)品供給作出的重要決策部署之一。2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區規劃》，首次提出了生態(tài)產(chǎn)品概念。2016年起，國務(wù)院和各有關(guān)部門(mén)出臺系列政策，強調從體制機制層面推動(dòng)和保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。2021年至今，國家進(jìn)一步明晰了關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的決策部署。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，從頂層設計層面對如何將綠水青山就是金山銀山理念落實(shí)到制度安排和實(shí)踐操作進(jìn)行全面部署。2024年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的意見(jiàn)》印發(fā)，進(jìn)一步明確要加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。從黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，到黨的十九大要求“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，再到黨的二十大強調“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制”，以及黨的二十屆三中全會(huì )提出“健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制”的要求，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現已經(jīng)上升為黨和國家的重要任務(wù)。水是促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的重要載體，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，目的就是要讓水生態(tài)優(yōu)勢轉化為源源不斷的發(fā)展優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色動(dòng)能，是貫徹落實(shí)黨和國家重大決策部署的必然要求。
3.是貫徹落實(shí)習近平關(guān)于治水重要論述精神的生動(dòng)實(shí)踐
2014年3月14日，習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會(huì )議上開(kāi)創(chuàng )性提出“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”治水思路。習近平總書(shū)記多次強調，堅持和完善社會(huì )主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合。推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，既需要政府在治理和保護生態(tài)系統、搭建水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化平臺、培育水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化項目、建立和規范水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化制度、明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標準等方面更好發(fā)揮作用，更需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，精準把握廣大人民群眾對水生態(tài)產(chǎn)品的需求，實(shí)現水生態(tài)產(chǎn)品供需精準對接。近年來(lái)，各地探索開(kāi)展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現形式，如福建省長(cháng)汀縣水土保持碳匯交易、江蘇省宜興市長(cháng)崗澗小流域水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化等，均更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機制作用，將生態(tài)效益轉化為經(jīng)濟效益、社會(huì )效益，是習近平總書(shū)記“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”治水思路和治水重要論述的生動(dòng)實(shí)踐。
4.是促進(jìn)形成水利高質(zhì)量發(fā)展內生動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節
黨的二十大報告強調，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。習近平總書(shū)記指出，推進(jìn)中國式現代化，要把水資源問(wèn)題考慮進(jìn)去;中國式現代化，也包括水利現代化。水利高質(zhì)量發(fā)展的目標就是要為以中國式現代化全面推進(jìn)強國建設、民族復興偉業(yè)提供有力的水安全保障，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現就是探索實(shí)現水利現代化的路徑。通過(guò)建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，對水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，能夠將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值以貨幣形式直接體現，將水利工作的生態(tài)效益和社會(huì )效益具象化，有效展現水的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟價(jià)值和社會(huì )價(jià)值，從而吸引更多社會(huì )資本和人民群眾參與治水，讓市場(chǎng)和人民群眾在獲得政策紅利、享受綠水青山的同時(shí)，能夠成為綠水青山的自覺(jué)守護者，推進(jìn)水治理提質(zhì)增效，實(shí)現治水從以政府為主向政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”轉變，進(jìn)而實(shí)現真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現過(guò)程中需把握的原則性問(wèn)題
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現涉及政府、市場(chǎng)、村集體、村民等多方利益，需要統籌生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展關(guān)系，在推進(jìn)過(guò)程中需要把握好幾個(gè)原則性問(wèn)題。
1.要把保護優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提
水是自然資源要素的重要組成部分，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展不可缺少的重要基石。依托水生態(tài)系統開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，必須堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，統籌好生態(tài)保護和價(jià)值實(shí)現的關(guān)系。
?、倏刂崎_(kāi)發(fā)強度，摒棄以犧牲水生態(tài)環(huán)境換取一時(shí)一地經(jīng)濟增長(cháng)的做法，以保障自然水生態(tài)系統休養生息、實(shí)現水生態(tài)系統健康可持續發(fā)展為基礎，注重生產(chǎn)方式、開(kāi)發(fā)強度、轉化模式，增值自然資本，厚植水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。
?、趶娀L(fēng)險防控，加強生態(tài)保護紅線(xiàn)監管，對水生態(tài)產(chǎn)品加強把關(guān)，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)需要主動(dòng)規避山洪地質(zhì)災害風(fēng)險隱患，并加強災害高發(fā)時(shí)段的預警預報和引導撤離。
?、鄞蛟觳町惢a(chǎn)品，按照物質(zhì)供給類(lèi)、文化服務(wù)類(lèi)、調節服務(wù)類(lèi)，有序引導各地因地制宜開(kāi)發(fā)水生態(tài)產(chǎn)品，打造多樣化水生態(tài)消費場(chǎng)景，避免一擁而上盲目開(kāi)發(fā)及同類(lèi)競爭導致水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值減損。
2.要把以人為本、共同富裕作為目標
當前，我國推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問(wèn)題依然是發(fā)展不平衡不充分，城鄉區域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，民生保障、生態(tài)環(huán)境保護仍存在短板。因此：
?、賹⑺鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現作為農村居民收入再分配的一種方式，把推進(jìn)鄉村振興、實(shí)現共同富裕作為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，統籌好個(gè)體利益和群體利益的關(guān)系。
?、谕晟茮Q策機制，在實(shí)施水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現前，村集體要充分征詢(xún)群眾意見(jiàn)，民主決策，堅持問(wèn)計于民、問(wèn)需于民，不能無(wú)視個(gè)體的意見(jiàn)，避免“關(guān)門(mén)”商定。
?、厶岣呷罕妳⑴c度，引導群眾全過(guò)程參與水生態(tài)產(chǎn)品打造和價(jià)值實(shí)現，推動(dòng)投資者、經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先吸納當地群眾勞動(dòng)力參與水生態(tài)產(chǎn)品運營(yíng)，讓群眾切實(shí)感受到生態(tài)治理和價(jià)值實(shí)現成效，形成全社會(huì )管水護水氛圍。
?、茏⒅厥找婧侠矸床?，明晰各有關(guān)主體承擔水生態(tài)產(chǎn)品供給的責任邊界，深入挖掘供給區的水生態(tài)資源和產(chǎn)品價(jià)值，推動(dòng)轉化為群眾致富的水生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將產(chǎn)業(yè)增值有效用于水生態(tài)保護和修復，以及當地鄉村振興基礎設施建設，讓人民群眾共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，實(shí)現良性投建運營(yíng)。
3.要把政府主導、市場(chǎng)運作作為抓手
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化的目標是實(shí)現水生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的有機統一和良性循環(huán)。應充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用，統籌好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使水生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價(jià)值被市場(chǎng)認可、生態(tài)價(jià)值充分顯現、社會(huì )價(jià)值穩步提升。
?、俑冒l(fā)揮政府職責和水利項目的公益屬性，意味著(zhù)政府不能將建管運營(yíng)工作完全放開(kāi)由市場(chǎng)決定，要加強制度建設、價(jià)值核算、生態(tài)補償、績(jì)效考核、市場(chǎng)監管等方面管理，完善跨部門(mén)協(xié)同機制，明確權責關(guān)系，保障消費者權益，使水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化能夠健康發(fā)展。
?、诎l(fā)揮市場(chǎng)調節作用，不能把市場(chǎng)主體局限于水生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)本身，要充分用好其思路豐富且靈活的優(yōu)勢，在合規的基礎上挖掘產(chǎn)品的附加價(jià)值，開(kāi)展“水利+”配套設施建設，做強并延伸涉水產(chǎn)業(yè)鏈，豐富水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值內涵，以多樣的參與方式和多途徑的項目收益激發(fā)社會(huì )主體參與熱情。
4.要把系統謀劃、穩步推進(jìn)作為途徑
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，需要考慮物質(zhì)產(chǎn)品、調節服務(wù)和文化服務(wù)等不同類(lèi)別生態(tài)產(chǎn)品之間的系統性和整體性，還需要考慮水生態(tài)系統治理與保護、價(jià)值核算、轉化項目開(kāi)發(fā)、風(fēng)險監督與監管等諸多環(huán)節之間的銜接。因此必須在頂層設計層面就進(jìn)行系統謀劃，統籌考慮各領(lǐng)域、各環(huán)節、各主體在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現過(guò)程中的權責利，并在實(shí)踐層面穩步推進(jìn)。
?、賹⒔ㄕ铝⒅茢[在首位，制定出臺水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現指導意見(jiàn)相關(guān)政策文件，規范交易流程和要求，使各地在實(shí)踐中有規可守、有章可循，避免因利益問(wèn)題出現交易亂象。
?、趶娀巹澮I(lǐng)，將水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現納入各級水利規劃，按照實(shí)施條件分期制定價(jià)值轉化目標任務(wù)，穩步推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。
5.要把守正創(chuàng )新、鼓勵探索作為重點(diǎn)
2012年，浙江省和安徽省在新安江啟動(dòng)全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補償機制試點(diǎn)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補償、誰(shuí)保護誰(shuí)受償”原則，建立補償標準體系，開(kāi)創(chuàng )了跨省流域生態(tài)補償機制先河，可視為我國以橫向補償方式實(shí)現水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的最早嘗試。歷經(jīng)4輪試點(diǎn)，新安江生態(tài)補償在原先“對賭”淘汰高排放高能耗產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉型等常規舉措基礎上，逐步創(chuàng )新補償機制，從完善省際合作機制、深化項目建設、強化產(chǎn)業(yè)合作交流、推進(jìn)人力資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、共促生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現等方面，加快了由同護綠水向共謀發(fā)展轉變的腳步。因此，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，必須堅持守正創(chuàng )新，積極探索適宜的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑。
?、購娀瘮底肿兏?，依托數字技術(shù)，及時(shí)有效掌握區域內水生態(tài)產(chǎn)品的數量、質(zhì)量、權屬等基本信息，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品在確權登記、動(dòng)態(tài)監測、價(jià)值核算等方面實(shí)現數據貫通、有效調取，防止產(chǎn)品信息變成部門(mén)的“自留地”。
?、谕卣巩a(chǎn)品內容，及時(shí)總結典型案例的做法、困難和成效，結合本地區水生態(tài)系統特點(diǎn)和當地經(jīng)濟社會(huì )文化優(yōu)勢，構建特色鮮明、各具亮點(diǎn)、形式多樣的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑模式，切勿生搬硬套、一味模仿。
?、弁晟迫蒎e糾錯機制，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現是新事物，機制尚不完善，應當加強價(jià)值核算、轉化路徑、權益歸屬等關(guān)鍵環(huán)節的研究，激勵地方試點(diǎn)先行、積極探索，同時(shí)要建立容錯糾錯機制，為各地推動(dòng)多種類(lèi)型的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現營(yíng)造良好的創(chuàng )新環(huán)境。
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現進(jìn)一步完善需要的關(guān)鍵制度
在把握水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現原則性問(wèn)題基礎上，仍需進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的關(guān)鍵制度，進(jìn)一步建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。
1.建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算是將水生態(tài)產(chǎn)品隱性?xún)r(jià)值顯性化的重要手段，也是水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的基礎。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家統計局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規范(試行)》，浙江、山東、北京等省(自治區、直轄市)以及廣東深圳、浙江湖州等市也印發(fā)了生態(tài)產(chǎn)品總值核算或評估有關(guān)技術(shù)規范，湖州市吳興區發(fā)布了《水利工程生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算技術(shù)規范》，為建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系提供了借鑒。
目前，各地開(kāi)展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算主要依據生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算有關(guān)技術(shù)規范，尚未形成一套能夠廣泛達成共識的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品的概念和內涵在理論層面仍處于研究探討階段，包括利用水庫、調水工程形成的水域景觀(guān)等廣義水生態(tài)產(chǎn)品的劃定范圍和標準仍需要深入研究。另一方面，水生態(tài)產(chǎn)品構成極為復雜，體現在經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)、文化等多個(gè)方面，包含了森林、草地、農田、濕地、城市等多個(gè)領(lǐng)域，并且具有一定的地域性特點(diǎn)，導致水生態(tài)產(chǎn)品功能量和價(jià)值量測算較為困難。
為科學(xué)系統地對水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行核算，一是要確定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化范疇，可根據實(shí)踐需要，對天然水生態(tài)系統、水利工程、水治理與保護措施等形成的水生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)，為價(jià)值核算奠定基礎。二是要加快制定水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算規范，在總結各地生態(tài)產(chǎn)品總值和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，可考慮根據水生態(tài)系統類(lèi)型、水工程類(lèi)型等，分類(lèi)建立價(jià)值核算指標體系，明確具體算法、數據來(lái)源和統計口徑等;有條件的地區，可根據本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況，制定統一的價(jià)值核算標準，即一定時(shí)期內本地區各類(lèi)水生態(tài)產(chǎn)品單價(jià)，以便于核算。三是拓展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結果應用范圍，以水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結果為基礎，科學(xué)評估擬交易的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，將其作為生態(tài)資源權益交易的參考價(jià)。同時(shí)，推動(dòng)核算結果在社會(huì )資本經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)融資、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、價(jià)格評估等其他方面的應用。
2.完善水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權制度
《意見(jiàn)》明確提出要“健全自然資源確權登記制度規范，有序推進(jìn)統一確權登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體，劃清所有權和使用權邊界”。完善的水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權制度，是將生態(tài)資源轉化為可經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)要素、開(kāi)展市場(chǎng)化交易以及實(shí)施生態(tài)補償的重要前提。
基于水生態(tài)產(chǎn)品本身的復雜性，有關(guān)物質(zhì)產(chǎn)品或無(wú)形服務(wù)在權屬管理方面分屬不同領(lǐng)域，水生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權制度體系仍不夠清晰。一方面，水生態(tài)產(chǎn)品基于生態(tài)自身的系統性，具有相對復雜的生態(tài)空間結構和多重服務(wù)功能，不同類(lèi)別水生態(tài)產(chǎn)品之間相互依存和交叉重疊。另一方面，廣義水生態(tài)產(chǎn)品的形成依附于自然生態(tài)系統和人工系統，在權屬管理上，水治理措施形成的資產(chǎn)與天然生態(tài)系統形成的生態(tài)產(chǎn)品在產(chǎn)權管理實(shí)踐中經(jīng)常不一致，若不對不同生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權進(jìn)行明晰，在后續的收益分配等環(huán)節則無(wú)法對不同生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)生的效益進(jìn)行明確劃分。此外，在水生態(tài)產(chǎn)品空間范圍認定以及所有權、使用權、經(jīng)營(yíng)權等不同類(lèi)別產(chǎn)權邊界劃分和確權等方面尚未出臺明確的管理辦法，在實(shí)踐中存在缺少法規政策依據的問(wèn)題。
為在實(shí)踐中順利推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，要進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權內涵，針對水資源、水域、岸線(xiàn)、水工程，以及基于水生態(tài)系統、水利工程產(chǎn)生的農林牧副漁等產(chǎn)品，明晰所有權外的其他派生權利，如使用權、經(jīng)營(yíng)權、收益權、處置權等。依法確定河湖管理范圍內包括水利工程基礎設施產(chǎn)權、水利工程地權和水利工程水權等在內的水利工程產(chǎn)權。借鑒土地、礦產(chǎn)、海域等自然資源產(chǎn)權體系，推動(dòng)水生態(tài)系統內水資源、水域、岸線(xiàn)等自然資源分類(lèi)分層設權，明晰各類(lèi)權利歸屬，推進(jìn)確權登記。建立健全水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權轉化制度，完善使用權、經(jīng)營(yíng)權等出讓、轉讓、出租、抵押、作價(jià)出資(入股)等權能，規范產(chǎn)權轉化程序，為推進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現奠定產(chǎn)權制度基礎。
3.健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)制度
水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑可以分為市場(chǎng)機制和非市場(chǎng)機制，從各地實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)機制包括水生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、水生態(tài)權屬交易、地區間橫向生態(tài)補償、水生態(tài)金融化等;非市場(chǎng)機制主要針對純公益性的調節服務(wù)類(lèi)產(chǎn)品，如氣候調節、洪水調蓄等，主要依靠政府財政補償實(shí)現。在市場(chǎng)機制中，水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，特別是文化服務(wù)類(lèi)水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權轉讓是最為普遍的形式之一。
文化服務(wù)類(lèi)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)通常是由產(chǎn)權主體向市場(chǎng)主體轉讓一段時(shí)期內的水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權，但水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)制度仍存在不完善之處。地方上，浙江麗水、廣東鶴山、江西宜黃等地逐漸開(kāi)始探索河道經(jīng)營(yíng)權等水生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)權利確權與轉讓?zhuān)形葱纬煽晒┤珖茝V的成熟制度。水生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)不成熟，供需雙方在產(chǎn)品流動(dòng)方向、數量方面尚未實(shí)現精準對接，企業(yè)和其他社會(huì )主體難以及時(shí)獲取信息，參與不足，經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)路徑單一，產(chǎn)業(yè)化的水生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)路徑尚未形成。
為規范水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，需要進(jìn)一步探索完善相關(guān)管理制度。水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的基礎是天然水生態(tài)系統或投資實(shí)施的水利項目形成的水生態(tài)產(chǎn)品，可參考《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理的規定，借鑒《中華人民共和國海域使用管理法》中海域使用權管理辦法，建立水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權管理制度，由各級水行政主管部門(mén)按照管理權限承擔相關(guān)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項目管理職責，涉及其他領(lǐng)域管理權限的，同時(shí)征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化項目經(jīng)營(yíng)管理辦法，包括不同類(lèi)型可供開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的水生態(tài)產(chǎn)品內容，鼓勵社會(huì )資本參與水生態(tài)治理與保護并取得水生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權。
4.健全水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度
水生態(tài)產(chǎn)品收益分配制度是保障水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值持續轉化的基礎?！兑庖?jiàn)》指出，加快完善政府主導、企業(yè)和社會(huì )各界參與、市場(chǎng)化運作、可持續的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑。這意味著(zhù)不僅需要實(shí)現綠水青山向金山銀山的轉化，更重要的是需要金山銀山對綠水青山的反哺，保持綠水青山的可持續發(fā)展，營(yíng)造出企業(yè)有利潤、老百姓有好處、水生態(tài)保護工作有投入的良好氛圍。
從實(shí)踐來(lái)看，許多地方在實(shí)際意義上已經(jīng)成功實(shí)現了水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化。如：有些地區通過(guò)水庫生態(tài)養魚(yú)提高了生態(tài)特色魚(yú)產(chǎn)品附加值;有些地區通過(guò)水土保持措施以及農田水利建設提高了農業(yè)林業(yè)產(chǎn)量，為農民增產(chǎn)增收;有些地區通過(guò)河道水生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)周邊生態(tài)旅游、康養等文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，從激勵角度來(lái)看，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化收益反哺機制仍需進(jìn)一步的政策支持。除浙江、江蘇、安徽等地以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化模式落地的項目明確提出將部分收益或者前期投入用于水治理外，絕大多數地方極少有將收益真正反哺到水生態(tài)保護工作中，水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化收益繼續推動(dòng)水生態(tài)保護工作的良性自我運行機制仍不健全。同時(shí)，根據現行的財稅政策，依托國有資源資產(chǎn)獲取的收入需要全部納入政府預算管理，以政府為主體開(kāi)展的水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化收入也需要納入政府預算管理，以水生態(tài)保護與治理為主、與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化密切相關(guān)的轉移支付資金分配機制有待完善。
因此，需要進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機制，注重收益反哺，在水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化項目設計階段，明確水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化部分收益或前期投資用于水生態(tài)治理，以及流域內村莊基礎設施改善和村民創(chuàng )收共富等。將水生態(tài)產(chǎn)品收益納入政府預算管理的收入，推動(dòng)建立與水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值供給與轉化掛鉤的資金分配機制。立足水生態(tài)相關(guān)生產(chǎn)要素價(jià)值，因地制宜推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權有償取得，為市場(chǎng)化交易創(chuàng )造前提。發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，按照“準許成本加合理收益”方法，區分經(jīng)營(yíng)者類(lèi)別和性質(zhì)，推動(dòng)差別化定價(jià)。運用價(jià)格杠桿鼓勵和引導社會(huì )資本參與水生態(tài)保護與治理工作，為擴大市場(chǎng)化融資規模創(chuàng )造條件，盤(pán)活存量資產(chǎn)。
結論
在推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現過(guò)程中，要牢牢把保護優(yōu)先、綠色發(fā)展作為前提，把以人為本、共同富裕作為目標，把政府主導、市場(chǎng)運作作為抓手，把系統謀劃、穩步推進(jìn)作為途徑，把守正創(chuàng )新、鼓勵探索作為重點(diǎn)，建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系，確定價(jià)值轉化范疇，制定價(jià)值核算規范，拓展核算結果應用范圍;進(jìn)一步明確水生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權內涵，明晰各類(lèi)產(chǎn)權歸屬，完善產(chǎn)權轉化程序;健全水生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)制度，鼓勵社會(huì )資本參與水生態(tài)治理與保護并取得水生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權;進(jìn)一步完善水生態(tài)產(chǎn)品收益分配機制，注重村民共富和收益反哺。還應加強部門(mén)協(xié)同，強化金融支持，營(yíng)造出全社會(huì )參與的良好氛圍，真正將綠水青山轉化為金山銀山。
Abstract:
, take systematic planning as a key approach, and upholding principles and encouraging innovation as the focus. Furthermore, suggestions are made on main issues and mechanisms, including perfection of valuation, property rights, operation and development, and income distribution of water ecological products, so as to turn green mountains and lucid waters into gold and silver.
Keywords:
realization of value of water ecological products; ecological civilization; high-quality development of water conservancy; key system; accounting system; income distribution |
